《大运河遗产保护管理办法》的二三建议

发布时间:2018-08-22 10:59:46

保护好、传承好、利用好大运河,离不开法律法规的保驾护航。《大运河遗产保护管理办法》(以下简称《办法》)作为大运河唯一的国家级专项法规,对大运河遗产的保护起到至关重要的作用。2012年,为加强对大运河遗产的保护与管理,规范大运河遗产的利用行为,促进大运河沿线经济社会

全面协调可持续发展,文化部起草了《办法》,并经文化部部务会议审议通过,自2012年10月1日起正式公布施行。

随着各地区大运河保护利用管理工作的开展,《办法》也在一次次实践中发挥着作用,但不容忽视的是,《办法》仍存在着一些不足,需要不断地更新与完善,以期更好地发挥作用。

《办法》作为国家层面大运河遗产保护管理唯一的专项法规,仅为部门规章级别,自身法律级别过低,法律效力较弱。而大运河遗产的保护管理又涉及多部门、多行业,仅通过部门规章难以协调相关部门、理清各自权责。所以,制定更高级别的大运河专项法律法规——《大运河遗产保护管理条例》(以下简称《条例》)就尤为重要。

完善的大运河法律保护体系,还需要地方性法律法规作为重要补充。目前,大运河地方性法律法规的建设仍不完善(详见下表),仅有9个地方性法律法规。其中,1个为省级规章,2个为市级的地方性法规,6个为市级的地方性规章。级别较低,涉及地区较少,还需积极推进地方层面大运河遗产保护法律法规的补充完善,进而逐步构建以《中华人民共和国文物保护法》、《条例》等法律法规为上位法,部门规章、各地方法律法规为具体实施依据的多层次的大运河遗产保护管理法律体系,为实现大运河遗产保护的“有法可依,执法必严”创造有利条件。

地方颁布大运河遗产相关法律法规统计表
序号
遗产名称
法律法规名称
1
山东省
山东省大运河遗产山东段保护管理办法(山东省人民政府令第265号)
2
河南省-洛阳市
洛阳市大运河遗产保护管理办法
3
江苏省-扬州市
大运河扬州段世界文化遗产保护办法
4
江苏省-无锡市
无锡市大运河遗产保护办法
5
江苏省-常州市
常州市大运河遗产保护办法
6
浙江省-杭州市
杭州市大运河世界文化遗产保护条例
7
浙江省-宁波市
宁波市大运河遗产保护办法
8
浙江省-嘉兴市
嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例
9
安徽省-淮北市
淮北市大运河遗产保护管理规定

除了颁布法律级别更高的《条例》外,针对《条例》的内容有如下几点建议。
《办法》颁布之际,大运河遗产的构成还未得到全面、清晰的认定,随着申遗工作以及后续大运河保护工作的开展,大运河遗产构成有了全面、清晰的界定。所以,《办法》中“本办法所称大运河遗产,包括隋唐运河、京杭大运河、浙东运河的水工遗存,各类伴生历史遗存、历史街区村镇,以及相关联的环境景观等。近代以来兴建的大运河水工设施,凡具有文化代表性和突出价值的,属于本办法所称的大运河遗产。”的定义对于大运河遗产的界定就显得不够全面和清晰了。

建议《条例》中根据现有大运河遗产的认定成果,全面梳理详细的大运河遗产构成清单,为大运河遗产构成提供清晰的界定。此外,大运河遗产的构成不应是一成不变的,还需要一个新发现大运河重要遗产的认定机制作为补充,定期将新发现的大运河遗产通过认定后列入大运河遗产构成清单。除了明确大运河遗产构成的清单,对清单中的遗产提供法律地位的保障亦很重要。以《大运河遗产保护与管理总体规划(2012-2030)》(以下简称《总规》)中的遗产构成为例,其中21%的遗产要素无任何保护级别,不利于大运河遗产的保护与管理。

经过多年的保护工作,大运河遗产保护管理规划体系已基本形成,为大运河遗产保护工作的顺利开展奠定了基石。大运河遗产保护规划体系包括:中国大运河遗产管理规划、国家级保护规划、省级保护规划、地市级保护规划、重要点段保护规划和各类详细规划。各阶段、各级规划相互衔接、各有侧重,共同构建了对大运河遗产实施全面保护的整体性政策,形成了覆盖全面的保护规划体系。但是,规划的实际落实仍存在较大缺口,未能发挥出规划应有的作用。

建议《条例》中明确各级规划的法律地位及公布部门,并着重明确《总规》是大运河遗产保护、管理、开发、利用的根本依据,各省级、地市级的相关规划,涉及大运河遗产时,规划内容必须与《总规》相衔接,并征得文物部门同意。同时还应保障各级保护规划中划定的保护区划得以公布实施,保护区划内的各项管理规定得以落实,保护措施得以逐步实施。确保现有规划体系可以发挥应有的作用,有效推进大运河遗产的保护。

大运河遗产有着自身独特的特质——涉及时空跨度大、分布范围广、遗产类型多样,使得它的管理更为复杂,涉及部门多、领域多、地区多,管理协调在大运河遗产的保护管理中就显得尤为重要。但目前大运河的保护管理工作,尤其是协调方面存在诸多问题。大运河沿线多数城市尚无专门的大运河遗产保护管理机构,地方非文保部门在保护管理方面的职责不明晰,使得许多大运河遗产的管理主体不明确,加之以跨部门跨地域协调会议为代表的协调机制尚不健全,导致大运河遗产难以得到良好的保养维护。

建议《条例》中明确建立健全的大运河遗产保护管理协调机制,建议将“大运河保护与申遗省部际会商小组”转为“大运河遗产保护省部际会商小组”,统筹负责大运河遗产跨地域、跨部门、跨行业的交流和合作,统筹大运河遗产的保护管理。大运河遗产跨行政区域边界的,其毗邻的县级以上地方人民政府文物主管部门应定期召开协调会议,研究解决大运河遗产保护中的重大问题。

自新中国成立后,我国就开始了针对大运河相关文物的调查、研究与保护,历经几十年的保护历程,大运河遗产的保护持续并有效地推进着。大运河遗产保护管理工作尽管取得了一些成绩,但也仍有不足之处。谨以个人的一些建议,为大运河遗产的保护做出一些努力。


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